我国水利基础设施高质量发展的总体思路及政策建议

本文在分析我国水利基础设施发展历程、面临问题及发展趋势的基础上,提出了水利基础设施高质量发展的总体要求、重点任务和政策建议。

一、我国水利基础设施现状及问题


我国人均水资源占有量仅为世界平均水平的1/4,居世界第121位,被列入世界13个人均水资源贫乏的国家名单。同时,我国水资源地区分布差异很大,且与人口、能源资源分布及产业布局不相适应。黄河、淮河、海河流域土地面积占全国15%, 人口占全国的35%,耕地面积占全国的40%,而河川径流量仅占全国的6%。西北内陆河地区土地面积占全国35%,河川径流仅占全国的5%。由于地理气候环境决定的水时空分布不均,不但易造成旱涝灾害,也使水资源开发利用难度较大。因此,在中华民族的发展过程中,兴修水利一直是治国安邦的头等大事。


(一)

发展历程


我国水利基础设施建设自新中国成立以来大致可划分为四个阶段:


第一阶段

大规模建设阶段(1949年-1977年)

新中国成立之初,我国水旱灾害频繁,国家围绕防洪排涝和农田水利,开展了大规模的水利基础设施建设。伴随着“大跃进”和“农业学大寨”等运动,全国上下兴起了轰轰烈烈的兴修水利建设高潮。至今遍布全国的水库,其中有半数以上始建于这一时期。如黄河流域的刘家峡、盐锅峡、青铜峡等水库,海河流域的岳城、岗南、黄壁庄、密云等水库,长江流域的丹江口、葛洲坝等水利枢纽,举世瞩目的河南林县红旗渠,横跨豫皖两省的淠史杭水利工程,浙江新安江水库、广东新丰江水库、山东峡山水库、海南省松涛水库、辽宁省汤河水库等,这些大型水利基础设施大都具有蓄水、防洪、灌溉、抗旱、养殖、发电等综合性功能,对当地的环境、生态和经济发展起着重要作用。但是,一些群众运动修建的中小型水利工程没有正常的勘测设计和基础处理,质量很差,变成了后来的病险工程。

第二阶段

缓慢发展阶段(1978年~1997年)

改革开放初期,第二产业迅速替代农业成为最大产业,随着经济的快速发展,工业用水量急剧增加,水资源供求矛盾开始凸现,水利基础设施建设的重点从防洪灌溉转向供水。此期间由于国家战略中心转移,国家投资主要集中在黄河大堤、淮河治理、引滦入津、引黄济青等重点水利工程上,其它防洪减灾和农田水利建设进展缓慢,加上以前建设的部分工程设计标准低、质量较差,老化失修、效益衰减、抗灾能力下降的问题越来越严重,水利基础设施与安全性需求之间的差距拉大,各种水问题在20世纪90年代后期集中爆发,水旱灾害增加,水资源短缺问题日益突出,农村饮水安全问题严重,水生态环境加速恶化。

第三阶段

全面快速发展期(1998年~2018年)

1998年长江、松花江大洪水后,水利的重要地位和作用日益被全社会所认识,同年党的十五届三中全会把兴修水利摆在全党工作的突出位置, 2011年中央一号文件聚焦水利,2014年国务院常务会议确定建设172项重大水利工程,水利基础设施迎来了前所未有的机遇,工程建设全面加快,一大批关系国计民生和经济发展的重点水利工程建成并发挥效益。长江三峡水利枢纽、南水北调东线和中线一期工程等重大水利工程开工建设并发挥效益,从根本上扭转了水利基础设施建设明显滞后的局面。

第四阶段

高质量发展期(2019年~)

党的十九大指出,我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段,正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期。伴随着经济由高速增长转向高质量发展,水利基础设施也将在方式转变、结构优化、动力转换条件下转向高质量发展。


(二)

发展现状


经过70年的建设,我国水利基础设施薄弱的局面得到了根本改变,由国民经济和社会发展的瓶颈制约转为与总体适应经济社会发展水平,有力地支撑了经济社会的快速发展。


1

防洪减灾能力达到了较安全水平


通过防洪水库、堤防工程、蓄滞洪区建设及干支流河道整治、山洪灾害防治、涝区治理、防洪非工程措施等基础设施建设,各大流域都形成了较为完善的防洪减灾体系。截至2017年,全国已建成水库98795座、总库容9035亿立方米,其中: 大型水库732座、总库容7210亿立方米, 中型水库3934座、总库容1117亿立方米;全国已建成5 级及以上堤防30。6万公里,可绕地球7圈多。我国的大江大河调控能力明显增强,重点城市和防洪保护区防洪能力明显提高,重要河段具备防御新中国成立以来最大洪水的能力,洪涝灾害死亡人数由解放初的年均9000人减少至2018年的182人,年均损失率下降至0。26%,防汛形势发生了根本性变化,防洪减灾能力显著提升,一定程度地解决了洪涝灾害风险。


2

供水能力达到了较安全水平


全国已建成地表水蓄、引、提、调水工程设施及地下水、非常规水源相结合的供水工程体系,建有一定规模的水闸10.4万座、机电井496万眼、泵站9.5万处, 引黄济青、引滦入津、引黄入晋、甘肃引洮供水、引黄入冀补淀、南水北调中线、东线一期工程等一大批水资源配置工程和重点水源工程已发挥效益,全国水利工程年供水能力达8562.4亿立方米,有效地保障了经济社会发展对水的需求。


3

农田水利工程基础不断夯实


全国建成万亩以上灌区6414处,各类小型农田水利工程2000多万处,实施了全国大中型灌区续建配套和节水改造,农田灌溉面积达到11。09亿亩, 其中耕地灌溉面积10。17亿亩,奠定了良好的粮食增产、农民增收的基础,即便遇到大旱年,也能够保粮食、保生产,抗旱能力已经达到较安全的水平。


4

水土流失治理成效显著


通过各类水土保持工程,综合治理水土流失面积125。8万平方公里,全国主要河流代表水文站的年输沙量由多年平均的15。1亿吨减少为近10年平均3。3亿吨,黄河年输沙量由1919-1959年平均的16亿t,锐减至2000-2017年平均1。39亿t,水土保持成效显著。


(三)

面临问题


高质量发展是贯彻新发展理念,以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的的发展。对照高质量发展的目标要求,我国水利基础设施发展面临以下突出问题:


1

水资源利用效率仍有待提高


2017年,全国万元GDP用水量73立方米,万元工业增加值用水量45.6立方米,折合成万美元用水量分别约为493立方米和308立方米,与用水效率先进国家相比仍有较大差距。如2016年万美元GDP用水量欧洲国家平均为171立方米,万美元工业增加值用水量日本为77立方米、英国为28立方米。全国高效节水灌溉面积占灌溉总面积的比例为27.8%,其中喷、微灌面积仅占13.7%,而发达国家这一比例平均为53.1%,德国、英国、芬兰、以色列等国家接近100%。


2

水利基础设施存在不平衡、不充分问题


一是农业节水设施地区间差异大。经济发展较好的地区,节水灌溉面积占比高,灌溉水有效利用系数高。如北京、上海的农田灌溉水有效利用系数达到0.73以上,而西部地区的四川、重庆、贵州、云南、西藏、青海、广西等省(自治区)还不到0.5。二是供水保障能力地区间也不平衡。部分中西部地区,尤其丘陵山区由于供水工程能力不足,输配水体系不完善等原因,仍存在供水安全问题;部分地区出现了水质型缺水问题;大量乡村居民饮用水水质没有得到有效保障。三是主体配套工程建设不平衡。由于投资体制不同,需要地方自筹的灌区工程、跨流域调水配套工程,在主体工程建成多年后仍未开工,工程的综合效益和高质量的供给体系尚未形成。四是农村水利基础设施发展整体水平需要提高。全国耕地灌溉面积约占耕地总面积的50%,节水灌溉面积约占耕地灌溉总面积的50%,其中高效节水灌溉面积仅占耕地总灌溉面积的30%,大中小型灌区发展及高效节水改造建设任务重。一些农村河道水质差、淤积重,生态综合治理、水环境改善任务艰巨。


3

水生态损害、水环境污染严重


全国水污染严重,2017年重要江河湖泊水功能区水质达标率76.9%,有32.2%的河道地表水监测点、37.4%的湖泊(水库)监测点全年评价水质劣于Ⅲ类,其中淮河、海河超过一半的监测点水质劣于Ⅲ类。一些地方工业污染水源重大事件频繁发生,农业面源污染加重,饮用水水质安全存在隐患。国土部门和水利部门的地下水质监测点中,水质较差和极差的水质测站比例分别为66.6%和为75.5%,并由浅层向深层蔓延。全国地下水超采区面积近30万平方公里,其中华北平原区地下水超采区面积18万平方公里,成为全世界最大的漏斗区。


4

管理相对薄弱、市场机制尚不健全


在水利基础设施薄弱阶段,多以工程手段应对水旱灾害和发展用水,而在水资源管理、河湖管理、工程管理等方面重视不够、投入不足、措施不力,重建设、轻管理的现象仍广泛存在。水利基础设施建设主要依赖财政投入,投融资体制、水资源管理体制、水价形成机制、工程建设与运行机制等仍然带有浓厚的计划经济模式,水的商品属性尚未得到应有的体现。


二、我国水利基础设施高质量发展的

重要意义及主要趋势


中国特色社会主义进入新时代,水利基础设施发展的内外部环境都发生了重大而深刻的变化,面临着全新的形势和任务要求,实现高质量发展是其必然选择。


(一)

重要意义


1

水利基础设施高质量发展是破解我国水资源分布与生产力布局不相匹配矛盾的必然要求


我国水时空分布不均,水资源分布与生产力布局不相匹配,随着经济社会不断发展,基础设施不平衡、不充分的老问题尚未完全解决,水环境污染、水生态损害等新问题越来越突出。破解我国水资源分布与生产力布局不相匹配的矛盾,满足人民日益增长的美好生活需要,必须认清水利面临的新形势、新要求、新任务,推动高质量发展,统筹解决水安全、水资源、水环境、水生态等方面的安全与可持续问题。


2

水利基础设施高质量发展是实现水利现代化的必由之路


水利现代化是国家现代化的重要组成部分,将我国的水利基础设施与国际先进技术、管理水平相接轨,使水利基础设施的总体规模、完善程度、质量水平、调度管理水平等能够与先进的生产力水平相适应,是实现水利现代化的必由之路。


3

水利基础设施高质量发展是生态文明建设的迫切需要


水是生态之基,高质量的水利基础设施遵循人与自然和谐共生的理念,因势利导,科学利用,改善环境,造福人类,反之可能对生态环境造成严重破坏。依据有利于生态修复及环境改善的要求,对传统水利基础设施规划、设计、建设、管理等做出全面的审视和反思,从系统工程和全局角度发展高质量的水利基础设施,是生态文明建设的迫切需要。


(二)

发展趋势


我国经济社会进入生态文明建设和高质量发展阶段,人们对优质水资源、健康水生态、宜居水环境的要求更加迫切,未来水利基础设施的发展将呈现与以往不同的特点。


1

量质并举、更加注重质的提升


针对当前水资源利用效率不高、水生态受到破坏、水环境污染严重的实际,改变以往重水量配置轻水质保护的工作模式,在发展水利基础设施时做到量质并举、更加注重水质改善。


2

建管并重、更加注重效益提高


针对水利基础设施投资边际效益衰减、工程建设的资源环境要素约束日益趋紧的实际,改变以往重建轻管工作倾向,做到建管并重、更加注重效能。

3

城乡并进、更加注重民生改善


针对乡村振兴战略大力实施、城乡发展更加融合的实际,改变以往城乡水利基础设施发展不均衡的情况,大幅度增加水利基础设施投入力度,增加的投资重点用于加快解决协调发展的民生水利问题。


三、我国水利基础设施高质量发展的

总体要求和重点任务


(一)

总体要求


以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,全面贯彻落实党的十九大和十九届二中、三中全会精神,紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局,贯彻新发展理念,深入落实“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时代水利工作方针,坚持质量第一,效益优先,统筹规划论证水利基础设施建设,构建安全、高效、绿色的水利基础设施体系,不断满足人民日益增长的美好生活需要,为全面建成社会主义现代化强国提供强有力的水利支撑和保障。


(二)

重点任务


全面贯彻落实新发展理念,系统谋划,统筹安排,推动水利基础设施整体优化协同高效发展,提高精细化管理水平,切实把新时期治水思路落到实处。


1

节水优先,大力推进节水行动


节约用水,提高水资源利用效率,是解决水资源短缺和改善水生态环境的根本出路。一是从增加供给转向更加重视需求管理,严格控制用水总量和提高用水效率,推动节水成为国家行动和全社会的自觉行为。二是水利基础设施规划中严格落实节水优先理念,把高效节水作为新建水资源开发利用工程、增加水量配置的前提条件。三是把灌区高效节水改造列为重大战略工程,结合现代农业转型升级、绿色发展和农业生产方式的变革,全面普及、推广和改进节水灌溉技术,解决灌溉设施配套和用水计量问题,在更大范围内推广管道输水,减少输水过程中的蒸发渗漏损失。


2

空间均衡,深入做好存量工程能力挖潜


一是深入落实最严格水资源管理制度,发挥水资源的刚性约束作用,倒逼发展规模、发展结构,持续推动经济社会发展布局与水资源承载能力相适应。二是统筹考虑“存量”和“增量”建设问题,按照现代化要求对已建重要基础设施进行配套和完善,提升工程质量和效益。三是抓紧研究实施现有工程的优化调度,提升水资源利用、水灾害防治、河湖生态保护综合效益。通过优化调度进一步挖掘南水北调东线一期工程、中线一期工程供水潜力,增加北调水量。四是开展西南诸河的水资源合理利用战略研究。


3

系统治理,科学合理布局水利基础设施


坚持创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念,合理控制开发强度,维护河湖健康,实现水资源可持续利用。一是坚持系统思维,统筹兼顾防洪除涝、水资源开发、水环境保护、水生态修复的要求,整体施策,借助大数据等现代技术,科学合理做好水利基础设施规划。二是科学预测流域下垫面变化和区域经济社会未来发展趋势,全面统筹左右岸、上下游、地表地下、陆上水里的不同需求,使水利工程规划设计质量更高、效益更好。


4

绿色发展,加强河湖生态保护修复


坚持共抓大保护,不搞大开发,全面推进水生态保护和修复,建设和谐优美的水环境。一是强化流域重要涉水工程联合调度,合理调配水资源,在满足生活用水的前提下,优先保障河湖基本生态用水,合理配置生产用水。二是加强重要生态保护区、水源涵养区的生态保护,推进生态脆弱河流湖泊的生态修复,逐步消除城市和农村黑臭水体。三是加强华北地区地下水超采区综合治理,逐步实现采补平衡。调度好南水北调东线、中线一期工程,在长江水多时,相机为沿线地下水超采区补充生态用水。


5

补齐短板,做好重大战略的水利支撑


对照乡村振兴、区域协调发展等国家重大战略的新任务、新要求,精准补齐水利基础设施网络建设短板。一是大力推进农村饮水安全巩固提升工程,实现城乡同网、同质、同服务供水,全面解决贫困人口饮水安全问题。二是针对各流域、区域具体情况找准防洪、供水工程短板,做好中小河流治理和病险水库除险加固。三是进一步加强农田水利建设,实施区域化整体建设。


6

两手发力,深化水利市场改革


坚持政府与市场两手发力,积极发挥市场作用。一是按照科学规律和市场经济理论进行水利基础设施建设和管理,提高工程效率。二是加快农业水价综合改革,推进农田水利设施产权制度改革。三是深化水利投融资体制机制改革,破解水利基础设施建设资金难题。四是加强水利基础研究和关键技术研发,发挥科技创新对水利基础设施高质量发展的支撑作用。


四、水利基础设施高质量发展的政策建议


(一)

统筹谋划、规划引领


从我国特殊的国情和水情出发,水利基础设施规划建设必须坚持全国一盘棋,加强国家宏观调控。合理预测国家经济高质量发展对水利基础设施的需求,科学分析流域下垫面变化对洪水、泥沙、径流的影响和发展趋势,准确把握流域梯级开发运用对下游河道的冲淤影响,统筹协调防洪、排涝、生活供水、生产用水、生态用水等的不同功能,进行总体布局规划,制定水利基础设施中长期发展规划。健全规划管理体系,强化主体功能区制度在水利领域的贯彻实施,提高各类水利基础设施规划的指导性与刚性约束。


(二)

创新机制、落实资金


进一步完善公共财政对水利基础设施投入的稳定增长机制,提高水利建设在固定资产投资中的比例,大幅度增加财政专项资金的规模。规范有序盘活存量资产,完善投资补助、财政补贴、贷款贴息、收益分配、价格支持等相关优惠政策,进一步深入做好鼓励和引导社会资本参与水利工程建设运营有关工作。大力发展绿色金融,加快绿色信贷产品创新与推广,鼓励发行绿色债券,扩大绿色保险覆盖面,为水利工程建设提供中长期、低成本的贷款,撬动吸引民间资本参与水利基础设施建设。


(三)

深化改革、提升管理


深化水利市场改革,逐步建立反映水资源稀缺程度和供水成本的供水价格体系,提高水权、水价等市场机制配置资源的效率和效益。加强水文监测预报,优化水利工程运行调度,开展流域联合调度,提升防汛抗旱减灾能力。运用现代管理技术和理念,全面提升水利基础设施精准化、高效化、智能化管理水平。创新水利工程管理方式,积极推进管养分离,培育和规范维修养护市场,鼓励通过政府购买服务、委托经营等方式,由专业化队伍承担工程维修养护、河湖管护,提高水利公共服务市场化水平。


(四)

动态跟踪、规范评估


水利基础设施高质量发展是一个长期的过程,要加强动态监测、跟踪和评估,及时研判水利基础设施规划、建设、运营中遇到的困难和问题,有针对性地提出对策措施,为更好地推进高质量发展提供重要参考。规范重大项目决策机制,促进公众参与、专家论证、社会监督,实现民主决策、科学决策,对于规模大、影响广的枢纽开发、水资源利用、跨流域调水等水利工程项目,要加强前期论证,提高决策的科学化、民主化和程序化,从体制机制上保障生态优先、绿色发展、质量第一、效益优先的原则能够贯彻落实。

作者简介 / 姜富华


  • 中国国际工程咨询有限公司农村经济与地区业务部副主任,教授级高级工程师,注册咨询工程师(投资)

  • 长期工作在水利项目咨询评估、规划、政策研究业务一线,主持了百余项重大水利工程项目建议书和可研报告的咨询评估工作,以及几十项重要规划的评估及实施情况中期评估工作

  • 在水利工程技术经济研究、水文水资源、工程规划、征地移民、环境影响等方面有丰富经验。撰写的研究报告多次荣获全国优秀工程咨询成果一、二等奖


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