新时代我国高速铁路高质量发展对策建议

自1964年日本东海道新干线建成世界第一条长距离高速铁路(简称高铁,东京至大阪515.4公里,运营速度210公里/小时)后,法国、德国、西班牙等国家(或地区)相继建设高速铁路,对经济社会发展显示出巨大生命力。相比发达国家,我国高铁研究与建设起步较晚。改革开放后,充分发挥国家集中力量办大事的制度优势,在高铁领域,以“引进、吸收、消化、再创新”的开放路径,集研究、咨询、设计、建设、运营等各方面专家和广大铁路员工的智慧,经过三十年左右的艰苦创业和奋斗,到2018年底建成高铁2.9万公里,约占世界高铁运营里程三分之二,建成了我国“四纵、四横”和部分城市群的高铁网络,快捷、安全、正点、舒适的网络效应逐步显现,已有京沪、京津、沪宁、沪杭等多条高铁实现扭亏增盈;拥有适应热带、高寒、沙漠、大风等不同环境、不同标准的自主知识产权体系。我国高铁作为世界规模最大、类型齐全、运营速度高的中国特色高铁网络对促进我国经济社会发展满足不同人群出行需求解决长期以来“一票难求”缓解出行难等问题,发挥了不可或缺的作用,已是人民群众满意度高幸福感获得较好的领域


高铁是我国铁路网的重要组成部分。根据“十三五”综合交通发展规划,到2020年,铁路营业里程将达到15万公里( 2018年底实现13.1万公里);高铁规划要求达到3.0万公里(2018年底实现2.9万公里)。近10多年来,我国高铁建设相对集中,项目资本金约为50%,造成中国铁路总公司(简称铁总)企业负债规模不断增加,债务累计超过5万亿元,每年还本付息超过4000亿元(确切地说还应包括其他铁路项目建设造成的)。与所有国土资源开发型铁路一样,都具有效益外溢、准公共社会产品属性。高铁建设为我国经济社会带来强大的发展动力。据有关统计,每10亿元的高铁建设投资可以拉动100亿左右的国民经济发展。但是,由于高铁工程科技含量高、投资规模大、造价高、运营成本高、投资回收期长,运营初期大多出现运营亏损。铁总企业的高负债,已得到国家和各级政府、各有关咨询、研究机构的关注和重视,把铁路(含高铁)作为深化投融资体制改革的重点领域。如2013年,国务院先后出台《关于改革投融资体制加快推进铁路建设的意见》(国发[2013]33号)、《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发[2014]60号)。中国国际工程咨询有限公司受国家发改委委托,在2015年开展了《社会资本投资铁路建设政策研究》。在商合杭、济青、杭绍台等高铁项目建设中,探索铁路投资多元化,吸收相关地方政府、企业为主投资建设,推动沿线土地综合开发收益支持高铁发展等,对减轻和控制铁总企业的负债,推进铁路投融资体制改革产生了重要作用,取得了积极效果。


我国对高铁建设的前期研究和项目决策,是十分慎重而积极的。本文作者曾见证了我国高速铁路规划、论证、建设的过程。参与了大多数高铁项目的前期研究、项目决策和建设、运营的创新创业。从上世纪八十年代未对秦沈客运专线咨询评估开始,历经高铁轮轨与磁悬浮制式利弊的研究论证,并分别参与过按照国务院批准《中长期铁路网规划》中几乎所有“四纵、四横”高铁项目从立项、可研到初步设计及其概算优化等咨询评估,其前期研究成果、项目论证结论与建议,基本被国务院和国家发改委采纳,从而把软科学研究,运用现代科学技术和管理手段,把决策变成集思广益、有科学依据、有制度保证的过程,发挥了项目决策民主化、科学化的作用。最近,有学者提出“谨防高铁债务冲击我国经济”,“高铁债务和运营亏损的世界第一,及中国交通运输结构的严重恶化”的“两个视而不见”,发出了“既要高度警惕‘黑天鹅’事件,也要防范‘灰犀牛’事件”的警示,这些观点虽有一定的警示作用,但并没有对如何解决问题提出方案。


当前,我国已进入中国特色社会主义现代化建设新时代。为推进我国高铁高质量发展,很有必要按照“四个意识”和问题导向原则,调结构、补短板,系统研究我国新时代高铁如何健康发展。就铁总而言,也可以此为契机,认真分析形成企业高负债的成因,风险是否可控,以及如何化解、防范负债风险的对策措施。为此,提出以下主要建议


提高新时代高铁高质量发展重要意义和作用的认识


我国高铁对沟通各大区域战略经济区和人口稠密、经济发达的城市群、区域经济中心,促进沿线地区经济社会繁荣发展,发挥了重要的作用。我国的高铁建设,已是对外开放、推动实施“一带一路”倡议的重要内容和一张亮丽名片。在高铁布局和建设中,也确有个别地区存在不切实际相互攀比、盲目追求高标准和个别项目建设时机不尽合理等现象,造成客运能力利用率不高、出现运营亏损和项目负债偏高等情况。我国城市化进程仍在继续。随着高铁网络效应的进一步发挥和人民群众对美好出行需求持续增长,通过技术和管理创新,解决高铁建设中一些发展不均衡、不充分的矛盾,对拓展高铁运输需求、提高运输能力和服务质量,增加运输收入、降低运输成本,增效减负,高铁发展仍有很大空间。同时,也有必要按照综合施策、精准施策的原则,对规划新建或已建成的高铁项目逐一进行梳理,认真研究影响铁路建设的短板,深入分析铁路企业高负债的成因,是否向好可控或将形成“灰犀牛”风险,是否有化解、防范的对策措施,确保新时代我国高铁的高质量发展,不仅对铁总的增效减负有重要作用,而且对我国铁路实施“走出去”战略,完善和丰富铁路对外开放政策、解除“一带一路”沿线国家地区“债务陷阱”担忧,都具有特殊重要的现实意义。


完善高铁网布局、优化铁路发展结构,深化与城市融合发展、加快轨道交通的“四网融合”


目前我国高铁基本成网,已成了沟通京津冀协同区、长三角、珠三角、中原城市群、关中城市群、东北城市群、成渝城市群、长江中游城市群之间的重要通道,为我国进一步完善高铁网布局奠定了坚实基础。随着粤港澳大湾区和区域战略经济区的建设,我国高铁网建设将进一步完善,还有广阔的拓展空间。简单否定在区域交通枢纽城市按“米”字形格局进行高铁网布局值得商榷。如在郑州建设高标准郑渝高铁,有利于加快京津冀、中原地区与成渝城市群的沟通联系,是必要和紧迫的。因此,根据新时代我国经济高质量发展的新要求,开展专题研究,对于在建项目要尽快形成生产能力,完善开行方案;对于未开工和正在规划的项目要以实现“补短板”为主,精准施策,修订“十四五”综合交通发展规划和铁路建设规划。


最近,国家发改委颁发了《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》,要求以增强都市圈基础设施连接性、贯通性为重点,加快构建都市圈轨道交通网,推动干线铁路、城际铁路、市域(郊)铁路、城市轨道交通“四网融合”的有效衔接。通过四种轨道交通在城市内相互衔接、相互融合、相互支撑,对协调轨道交通与城市发展间的关系,充分利用轨道交通站点的集聚效应,改善优化城市的布局和结构,有利于高铁站建设与城市其他轨道交通站点合理布局,发挥聚集效应,方便出行,减少路面交通、减少城市拥堵、降低城市污染、提高出行效率、提高社会和经济效益等诸多目标。


正确处理政府与企业的关系、深化铁路投融资体制改革,建立公平合理的投入、补贴和债务分担机制


铁总企业的高负债,是在我国特定历史阶段、按传统投融资组织方式下形成的。2013年3月,为实行铁路政企分开,分别成立了国家铁路局和中国铁路总公司,我国铁路体制改革取得了阶段性进展。由于我国幅员辽阔,东中西部和南北地区经济社会发展差异较大,存在一些发展不均衡、不充分的矛盾。在高铁领域,缺乏投融资多元化、风险分担机制不完善等情形。我们认为,应以铁总深化改革为契机,按照现代企业制度要求,建立多层次、多元化的法人治理结构,厘清中央政府、地方政府、社会投资企业与铁总之间的事权责任,分类指导,建立符合法规的投入、补贴和债务分担机制。如改善营商环境,结合不同地区经济发展特点,争取更优惠的减免税费政策;对于经济发达、融资环境较好的东部发达地区,鼓励地方政府和社会资本与铁路局合作,形成铁总以技术服务为主参股的多元化融资体制;对于国家西部发展战略地区和其他区域战略经济发展地区,应根据铁路项目不同的国防安全、反恐保边和国土开发等公益功能需求,分别给予财政补贴或国家政策性、开发性信贷资金支持,以降低企业负债杠杆率等。


依靠科技创新和管理创新,扩大高铁运输效益,降低运输成本,增加运输收入


科技创新是中国高铁领跑世界的有力支撑,必须把科技创新摆在关键位置,突出科技创新在高铁发展中的重要作用,打造智慧高铁。通过高铁与智能科技相融合,采用云计算、物联网、大数据、人工智能、移动互联网、BIM等先进技术,全面感知、安全运输、融合处理和科学决策,不仅有助于列车实现更加安全、准时的运行,降低运输成本,而且更可推动铁路从数字化向智能、智慧化发展,使铁路部门未来的服务变得更为人性化、现代化,满足人民群众对美好出行品质的需求。


管理创新是激发铁路运输活力、释放运输潜能的关键。随着客流不断向高铁转移,既有线运能得到释放,通过运输组织和客货运输产品的优化设计,充分挖掘铁路运输潜能,拓展新时代高铁客运和快速货物运输需求,在增加高铁客、货运市场占有率的同时,主动适应现代运输市场,合理配置运力资源,增加运输收入,优化我国交通运输结构。


严格基本建设程序,组织开展项目后评价,完善决策和监督制度


以兰新高铁工程为例,本项目原本是为解决疆煤外运目的,作为新建兰新铁路第二双线项目安排建设的。受国家发改委委托,经中咨公司反复论证,提出项目按铁路I级、双线、客货共线,旅客列车速度目标值200公里/小时以上,按原铁道部《新建时速200km客货共线铁路设计暂行规定》设计,其中兰州至西宁、哈密至乌鲁木齐段具备客货分线条件的,按客运专线建设;西宁至哈密段按客货共线建设。但是,2014年12月新建兰新铁路按高铁投入运营,没有按国家批准的标准和规模建设。由于疆煤外运等大环境发生变化,造成兰新高铁和既有兰新铁路运输能力利用率低、经营收入低和负债高等情况。


兰新铁路通道在我国铁路网中具有十分重要的地位和作用,如何全面评价兰新高铁以及兰新铁路通道作用,建议结合当前新形势、新情况,如目前中欧班列已累计通行超过1.4万多列,其中约70%途经兰新铁路通道在新疆出境。如何发挥兰新铁路主通道作用,应尽快安排项目后评价,既处理项目决策与实施过程中的问题与不足,吸取经验教训,又根据新情况提出增效减负等措施,用好、管好这条铁路通道。同时,选择不同有示范典型意义的高铁项目开展后评价,通过后评价反馈的信息,既改善经营管理,完善“放、管、服”措施,又可通过经验教训的反馈,修改完善发展规划和投融资政策,以提高项目决策与建设管理水平。


补好社会评价和法律保护短板,制订完善可量化的社会评价指标


高铁项目与其他交通基础设施工程一样,具有公益性和效益外溢等多重功能和特性。在以往项目决策和建设中,偏重工程选线技术和标准的优选,中国方案、中国标准的优势已得到国内外的广泛认可。但是,经济评价和法律保护仍是我们的弱项和短板。如在效益外溢方面,对于带动、繁荣沿线经济社会发展和国土资源开发的作用,一般仅在项目建设必要性中有所表述;对社会影响分析也仅从项目角度进行社会互适性(包括沿线社会环境、人文条件以及地方政府、居民的支持程度等)的定性分析,缺乏可量化和考核的评价指标。高铁等基础交通设施的项目决策,往往仅从项目角度分析投入与产出,而很少从社会可持续发展的角度进行评价,考核项目对社会的贡献和影响,造成项目对社会的贡献(溢出效益)评价偏低,资源投入(包括资金分配)的配置不尽合理,从而引起企业负债过重和“中国债务”、“负债陷阱”的误解。为此,建议组织专题研究,制定完善交通等基础设施的社会评价方法,构建可量化的评价指标,研究化解、防范交通设施项目高负债风险的径路和政策措施,全面反映交通项目对社会的贡献和影响。通过专题研究,不仅有利于公允处理铁总企业的增效减负,而且也有利于统一思想,促进中国铁路更好地“走出去”,适应新时代中国铁路高质量发展的需要。

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